城区政府协调功能之浅见

　　协调功能是城区政府的重要功能之一。运用科学理论作指导研究城区政府的协调功能，对于进一步认识城区政府协调活动的重要性，弄清需要协调的主要关系，掌握协调的一般原则和协调艺术，进而充分发挥城区政府的协调功能，有效地履行城区政府的职责，具有重要意义。

　　一、城区政府的重要功能及形势发展的要求

　　应当看到，充分发挥城区政府的协调功能有其重要性和必要性。对于这一点，可以从城区政府组织自身和所处的环境来认识。

　　1.协调是城区政府的一项重要职能。领导科学研究者研究“组织运行机制”，将“协调”作为“组织运行机制的主要环节”之一，指出：“组织协调功能在于使一个组织中所有单位和所有个人的活动同步化和谐化。它的目的是为了使组织内外各部门、各环节的各种活动不发生抵触、不失控，不互相重复，保证相互间建立良好的配合关系，使组织成员同心协力，为实现共同目标而努力。”① 行政管理学理论认为，“协调”是行政管理组织的重要职能。城区政府是城区一级政府，担负着城区经济建设和社会事业的有关管理职责。作为一级行政组织，它在自己的运行过程中，必然要对内对外地同其它组织发生联系。为要履行自己的职责，城区政府必须有效地开展各项协调活动，使政府系统对内对外关系协调，各部门围绕政府的目标和任务，各尽其责，相互配合，协同工作。不协调，是履行政府职责、实现政府的工作目标和任务的重大障碍。

　　2.新旧体制转换过程中矛盾更为突出，是城区政府的协调活动面临的新课题。我们正在进行社会主义现代化建设，我国的经济体制正在由计划经济体制向市场经济体制过渡，政治体制改革也在抓紧进行。这是一场伟大的变革。新旧体制的转换，是变革过程的重要特征。而各种矛盾更为突出，则是新旧体制转换过程的必然反映。一方面，旧体制的某些方面和环节还在运行，其弊端也未消除；另一方面，新体制尚未形成，法制不够完善，不少问题的政策界限尚未理清，管理上的薄弱环节还很多。就城区而言，所面临的情况及矛盾也大致于此。法制不完善，体制不顺当，责权利不统一等问题常常困扰着城区政府。问题、困难和矛盾又不能回避，要求城区政府面对现实，逐个解决。可以想象，新旧体制转换过程，增加了城区政府协调的工作量和难度。

　　3.随着市场经济体制的建立，社会群体和部门的利益表达更具有自主性，给城区政府协调活动提出了新的要求。应当说，任何组织都有它正当的利益，而且组织成员在正常情况下都会通过自己的努力，维护本组织的利益。协调，特别是具体事项的协调，一般都涉及部门的利益，而利益各方都具有排它性。如果说正常情况就如此，那么，在建立市场经济体制的条件下，社会群体和部门则更注重维护自己的利益，其利益表达更具有自主性。这种利益表达的更大自主性，使部门之间的矛盾发生更为频繁，而且协调好关系更为困难。这无疑给城区政府的协调活动提出了新的要求。

　　二、城区政府需要协调的主要关系

　　按照系统理论，组织系统是多部类、多层次的，且各部类、各层次之间发生一定的联系。城区政府对内对外、对上对下、纵向、横向都有着广泛的联系。对组织运行而言，由纵向的、横向的联系，相对产生纵向的、横向的协调活动。由于某些事项的协调还会复杂一些，即包括纵向协调和横向协调，因而又有了综合协调。这就构成了城区政府协调的三种主要类型。1.纵向协调。纵向协调是行政管理系统内部的协调。相对区政府这一层级来讲，纵向协调有两部分，即对上协调和对下协调。对上协调，是区政府对市政府的协调。对下协调，包括两个层级的协调，第一个层级的协调是对区属委、办、局、街，第二个层级的协调是对基层单位。按层级管理思想，在对下两个层级的协调中，区政府主要是对第一个层级的协调。2.横向协调。横向协调是区政府对本系统以外的同一层级的组织的协调。主要有三个部分的协调：对区内区一级组织的协调，如区委、区人大、区政协及区纪委；对市级各部门如市直委、办、局等的协调；对辖区内中央、省、市大单位的协调。这是第一个层级的横向协调。第二个层级的横向协调是区属各部门之间的协调。第三个层级的横向协调则是基层单位之间的协调。

　　3.综合协调。综合协调是包括纵向协调和横向协调的协调。诸如某一事项的协调、某一区域的协调，由于参与协调的各部门处于不同的层级和不同的管理系统，其关系较为复杂，因而协调常常是综合性的。

　　以上对协调的分类，是根据管理组织的性质，管理层级及其关系划分的。还可以作其它分类。

　　从协调的范围划分，协调可分为宏观协调和微观协调。宏观协调是全局性的协调，主要采用规划、计划、指示、决定及会议等方式。微观协调是局部性的协调，主要采用协调会、办公会、个别沟通等方式。

　　从决定协调事项的主动权划分，协调又可分为支配式协调、接受式协调和协商式协调。上对下的协调体现上级对下级的领导或指导，一般是支配式协调；下对上的协调，只能是提出请求支持解决的事项及建议，常常是接受式协调；同一层级的横向协调，参与协调的组织没有领导与被领导、指导与被指导的关系，组织之间的地位是平等的，往往是协商式协调。

　　三、协调的一般原则

　　城区政府的协调活动，应当遵循一定的原则进行。这是协调活动成功的重要保证。协调的一般原则是：

　　1.统筹兼顾。首先，将协调的具体事项放在全局、整体系统中来思考，从大局出发，着眼全局，协调的结果绝不应影响全局及整体目标的实现。特别是在处理全局与局部利益的关系时，尤其要处理好国家利益、地区利益和部门（单位）利益的关系。其次，由于协调的事项涉及有关部门、有关单位的实际利益，因而协调时要站在政府的立场上兼顾各部门、各单位的实际利益，不能厚此薄彼。协调中为解决某个突出问题而对某个部门的适当倾斜，这同厚此薄彼有本质区别，但须通过双方充分协商，以取得对方的理解和支持。

　　2.依法办事。不论是宏观协调还是微观协调，都应该依法办事。在宏观协调方面，我们制订各种规划、计划，下达各种指示、决定，必须依据法律、法规和规章。目前正处在建立市场经济体制的过程中，法制还不完善，但应当做到：有法律具体规定的，按法律的具体规定办；没有法律具体规定的，要依照法律的基本原则和基本精神办。在微观协调方面，必须认真规范微观协调行为。要克服协调活动中的主观随意性。协调所定事项，不得与法律具体规定相抵触。协调中允许“变通”，但要把握适度。

　　3.随机决断。协调中要处理和解决矛盾，必然有一个决策的问题，特别是具体事项的协调，由于多采用现场方式，即在一个较短时间内解决问题，因而这类协调的决策不可能按部就班，按常规办事，而常常是非常规性的。它要求领导者调动自己的知识、经验积累，充分发挥主观能动作用，对事情迅速作出分析、判断和决定。为此，在协调过程中，要在充分掌握事实的基础上，弄清事物内部的矛盾及其有关关系，分清主要次要、轻重缓急，利用有利因素，避免不利因素，捕捉时机，随机应变，果断决策。优柔寡断，议而不决，会贻误时机，影响协调。

　　4.及时协调。不及时协调，问题会越积越多，矛盾会越来越复杂，小问题会酿成大问题，局部的问题会上升为全局性问题，继而增加尔后协调的工作量及难度。及时协调则会避免这类问题的发生。从实际情况看，未能及时协调，不少是由有关部门工作不主动，不认真履行部门职责，或相互推诿造成的。这就要求我们不断增强事业心和责任感，本着对党、对政府，对人民高度负责的精神，及时处理下面反映的问题，同时主动发现问题及时处理。

　　四、讲求协调艺术，提高协调水平

　　解决矛盾，处理问题，协调关系，要讲求点技巧和方法。得法者事半功倍。协调不可能有统一、固定的模式，需要从实际情况出发，具体情况具体对待，具体情况具体分析，从中寻求合适的处理方式乃至最佳处理方式。通常，协调的方式有：

　　1.让步协调方式。这是协调双方彼此让步，获得共识的一种方式。协调某一具体事项时，对方常常提出过高的要求。要协调好关系，达成一致的意见，就要做好缩短双方要求上的差距的工作。缩短双方要求上差距的最常用办法，就是通过沟通，促使双方彼此让步。沟通时，要引导双方认识矛盾和冲突的消化比存在更为有利，能够获得某些利益，比没有利益或失去利益更为合算。要消除矛盾、冲突及获得利益，就不能固执已见，而应明智地采取合作的态度。以合作的态度为基础，双方就不会斤斤计较得失了。

　　2.分步协调方式。协调关系，解决问题有一个过程，这个过程或长或短，但都是一步一步进行的，如同瓜熟蒂落。比如，有的矛盾转化为冲突、纠纷，协调时，先制止冲突、纠纷，再协商解决具体问题较为妥当；有些具体问题的解决，在正式协商前作些个别沟通能打下较好的基础；一些事项的处理，必须依照一定的管理程序，时间周期较长，要求多次协调；有的协调，可以先定一些原则，具体事项再进行协调等等。这些都是分步协调方式。需要分步协调解决的问题，不能急于求成，否则，欲速则不达。

　　3.迂回协调方式。这是一种非直接的“绕道走”的协调方式。迂回协调包括对事和对人的迂回协调。如某个纠纷是由某种矛盾引起的，纠纷双方“公说公有理，婆说婆有理”，如就纠纷解决纠纷，难断是非，而且也不利矛盾的解决。处理这类纠纷，常常在无碍大的原则的情况下，将它作模糊调解，而集中精力用来解决纠纷的根源即双方矛盾。又如，协调某一关系，由于条件所限，直接同对方打交道难以解决问题，有时甚至会把问题弄成“夹生饭”，这时，通过能起决定作用的“第三者”出面作个别沟通，就能使问题迎刃而解。

　　应当指出，协调活动是丰富多彩的，协调的艺术也是千姿百态的。协调的实践是协调艺术产生的源泉。只要我们重视和投身实践，同时作出积极的思考和总结，就会不断增强我们的协调艺术，提高我们的协调水平，从而把城区政府的工作做得更好。

　　【注】

　　①许俊千、李南熏主编《中国现代领导学》第200页。

（1994年7月）