健全机制，加强外来农民管理

——江汉区外来农民承包土地情况调查

　　城市近郊与城市有着十分密切的联系。近几年，在改革开放的大气候下，有相当数量的农民涌向城市近郊这块土地，其中部分农民在这里承包土地，耕耘和生活。

　　最近，根据市政府的要求，区政府政研室对我区乡村外来农民承包土地的情况进行了调查。调查采取召开乡村干部和派出所民警座谈会、实地走访察看、请外来承包土地的农民填写问卷等方式进行。此外，还到区公安分局和区乡村办收集了近几年的有关统计资料。现将调查情况综合如下：

　　一、外来农民承包土地的概况

　　我区现有5个村。截至1989年底，除鲩子湖村没有耕地外，其余4个村共有外来承包菜地的农民348户，1,403人，他们与4村村民户数和村民数的比例分别为1∶7.5和1∶5.5；乡村现有耕地2,608亩，其中外来农民承包了560亩，占21.47%，平均每户1.61亩；外来承包户中，劳动力为915人，与4村农业劳力的比例为1∶2；外来承包户中，有277户修建了简易棚子或砖瓦住房，占外来户的79.76%，建房占地总面积11，015平方米（合16.5亩），平均每户40平方米，其他有的借住村民私房，有的购买村民私房，有的住在村里的旧库房里。

　　我区外来农民承包菜地始于1983年。外来农民承包菜地的成因主要有四：一是城市近郊有土地荒芜，允许外来农民承包土地。当时对农业基础设施建设的投资较少，道路、沟渠等设施不配套，肥料运不进去，蔬菜运不出来，农民种菜困难很大。加上商品经济的发展，种菜不如务工经商收入高。因此，近郊农民种菜的积极性不高，不愿多承包菜地，致使大片土地荒芜，仅贺家墩村一带就有200多亩土地无人耕种。二是地县农村农民生活比较贫困，加上地少人多有剩余劳动力，到大城市近郊种地能较快地脱贫，政策也允许农民“离乡不离土”。因此，许多农民通过亲戚、朋友等各种关系来到这里承包土地种菜。调查结果表明，虽然外来承包种菜农民生活必需的粮、油、煤等都是议价购买，但是经过几年的辛勤劳动，他们不仅解决了温饱问题，而且还能建房、购置家用电器、供小孩读书，生活比在原籍地大为改善。三是外来承包户中有些是因超计划生育躲避当地的管理而出来的。如从沔阳来的范兰方，原是生产队党支部书记，在原籍地生了8个女儿，1984年携全家来到贺家墩村承包了2亩多地，又生了1个儿子。四是本地大多数青年不愿也不会种菜，纷纷把菜地转包给外来农民耕种。因此，虽然近几年来乡村的土地随着国家建设征用而逐年减少，但外来农民承包菜地的状况一直比较稳定，并且人数有所增加。有些原来在这一带以洗石灰、拖板车、打零工等方式谋生的外来农民也转而承包了部分菜地，使自己的生活相对更稳定了。据统计，到我区村承包土地的外来农民由1983年的约290户增加到现在的348户，贺家墩村1987、1988和1989年外来承包土地的人数分别为420人、450人和490人。

　　乡村对外来农民承包土地以村为主进行管理。各村在管理上虽略有不同，但在几个主要方面基本相似。

　　1.暂住管理。外来承包土地的农民一般都是持原籍地的证明，通过在这里的亲戚、朋友或者上级领导机关人员介绍而来的，乡、村只要“知根有底”就行了。承包了土地的农民由村治安承包队负责管理，16岁以上的劳动力每人每月交3元管理费。派出所对办理了暂住证的，一般一年核查一次。

　　2.生产管理。外来农民承包菜地后，在生产方面基本上与村民相同对待。种籽、化肥、农药、薄膜、生产用水、电等农业生产资料均由村里供应，并享受国家的政策性补贴，在完成合同菜任务后，可自行支配收获的产品；按村民的标准交纳农业耕地税；每个劳动力每年交30个劳动积累工等。

　　3.生活管理。外来承包户的生活基本上自理，村里适当提供一些方便。承包户自己到市场上购买议价粮、油、煤等；到村合作医疗站看病，付手续费和药费，子女持村里出的证明到附近学校借读，按有关规定缴借读费，小学一年100元，中学200元。

　　4.建房管理。外来承包户经乡、村同意自建的住房按占地面积一次性收取管理费。固定房10元/平方米，简易棚子5元/平方米，房前屋后占地搭盖猪圈鸡舍等占地按住房结构标准折半收费。

　　5.生育管理。各村对外来承包土地农民在本村承包种菜期间的计划生育基本上能够管住。其主要方法有：超计划怀孕的人流手术费由村支付，对超生户中止承包合同，收回其承包的土地等。

　　二、外来农民承包土地的利弊分析

　　调查结果表明，外来农民承包土地给城市的经济、社会带来一定的影响。这种影响不能简单地说全是不利的影响，也不能简单地说全是有利的影响，即既有有利的一面，也有不利的一面。

　　从利看：（1）提高了土地的利用率，丰富了城市市民的菜蓝子。对城市来说，丰富市民的菜篮子，是市、区政府领导经常关心的一件大事。而要丰富菜篮子，提高土地的利用率是一条重要措施。这样，在近郊部分土地荒芜的情况下，外来农民进入城郊承包土地，补充了乡村种菜劳力的不足，无疑提高了土地的利用率。并且自有外来农民承包土地后，乡村再也没发生土地荒芜情况。在蔬菜生产上，以我区乡村年均亩产6,000公斤计算，外来农民一年可为市场提供300多万公斤鲜菜。（2）提高了农民的生活水平。外来承包土地的农民，有的来自生活贫困地区，有的来自人多地少的农村，一般生活水平都较低。调查中，我们访问了几户外来农民，当问及“你们为什么要来这里种地”时，均回答：“这里的收入要高些。”我区乡村外来农户人平承包土地1.61亩，按一亩地一年收入3,000元计算，平均一户一年收入4,800多元。其中有的一户承包三四亩地的，年收入可达万元以上，有的利用离城市近的优势，

　　同时还兼搞一些副业，则年收入就更高了。因此，城市近郊的土地对外来农民颇具吸引力。（3）勤劳致富，给本地农民特别是青年农民以影响。本地农民中，从年龄结构看，青年农民所占的比重逐步增大。但目前青年农民很少从事种植业。由于近几年建设事业的发展，国家征用了大量的土地，使得一部分青年农民进工厂务工。除此以外，还有一些青年农民嫌种田辛苦，不安心务农，外出做临时工、做小生意。外来农民勤劳致富的行动影响了本地青年农民，近年乡村也出现了个别本地外出做工、做生意的青年农民回村务农。

　　从弊看：（1）增加了城市市政公用服务设施的负荷。外来农民承包土地，绝大多数都拖儿带女而来。我区外来承包户总人数1,403人，其中劳力915人，占65.21%，子女488人，占34.79%。这给我区增加了1，403个常年居住的人口。这些人，要吃水、用电，这增加了自来水和供电设施的负荷；蔬菜的销售，使用三轮车、自行车等运输工具等往返城郊之间，增加了城市道路交通的负荷；用粮、油、煤及其他生活消费品，增加了商业服务网点的负荷；就医及子女上学，增加了卫生、教育设施的负荷等。如在我区解放大道以北，本来就存在“入学难”的问题，外来承包土地农民子女，进一步增加了“入学难”的难度。来自孝感的农民祝中桥，就有11岁、13岁和15岁的3个子女在姑嫂树小学分别读二、四、五年级。（2）给社会管理的某些环节带来漏洞。这主要反映在房屋建筑、计划生育、社会治安等项管理上。如房屋建筑，根据市有关法规规定，村民新建房屋应按照城市规划和用地定额、经乡政府审查，报所在区规划管理部门批准。但是，外来承包农民修建房屋都未正式批准，且结构一般也较差，这样既不利于村镇规划，也给本地村民建房正常程序的管理带来影响。在计划生育管理上，我区各村采用的外来承包不准在本村出现超计划生育，一经发现就收回土地的办法，只能是一种只管眼前的办法。它虽然能管住本村，但既不制约计划生育迁进的，在很大程度上也制约不了超计划生育迁出的。在社会治安管理方面，相对来说，承包土地的外来农民比走乡串村经商打零工的外来农民要好管理一些，但也给乡村和公安部门带来一些新的问题。外来农民及其随之而来的亲朋，增加了城市近郊的流动人口和乡村及公安派出所的工作量，也增加了城市宏观控制和管理的难度。另外，个别外来农民通过某些上级领导机关人员的关系来承包了土地后，又自上而下或找各种关系办理户口迁入手续，乡村和派出所感到压力很大，工作难做。（3）给城市发展留下隐患。随着社会主义现代化建设的进程，城市发展的趋势是国家建设在郊区征用土地会逐步增加，城带郊农业将逐步减少。值得注意的是，外来承包土地的农民一般不打算回原籍地了。乡村干部反映，近几年里，那些外来农民并没有因土地被国家建设征用而返回原籍地，有的又到附近村里或村民手里承包了菜地，有的去做生意、打零工。可以说，外来承包土地的农民经过几年的“渗透”，正在逐渐“沉淀”，成为城市近郊的“长住人口”。无疑，这给城市的发展留下了隐患。例如，外来承包土地的农民建了住房后，就增加了国家建设征地拆迁的难度。1989年3月，汉口新火车站工程在贺家墩村征地时，十几户外来农民本应无条件拆除并回原籍地，但在实际拆迁时，国家给予了拆迁补贴后才拆除。

　　三、几点建议

　　对外来农民承包土地的管理是一项较复杂、有难度的综合管理工作，需要各有关部门密切配合。

　　1.认真清理，适当控制外来农民承包城市近郊土地。以村为单位，结合换发土地使用权证，对外来农民承包土地进行全面清理登记，制止村民私自转包土地。控制新的外来农民承包城市近郊土地，各村不再向新的外来农民发包土地。部分已发包的土地可收回，如耕地少的村的土地，国家建设近期规划的用地和村民私自转包的土地等，清退、动员这部分农民返回原籍地。

　　2.各方配合，健全管理机制。用工管理：将外来承包土地的农民视同企事业单位用工，纳入统一管理，在清理、清退的基础上，乡村对现有的外来农民的使用作出安排，只出不进，使其随着国家建设征地自然消失。

　　户口管理：现有的外来承包户必须到公安部门办理暂住户口；所有外来承包户一律不得迁入户口。

　　计划生育管理：外来承包户必须持有原户籍所在地乡（镇）以上计划生育管理部门出具的计划生育证明，到乡计划生育管理部门登记，并签订《计划生育合同》，公安部门方能办理暂住户口，村才允许其承包土地。如发现超计划生育，除按规定处罚外，并由公安部门注销暂住户口，村中止承包合同并收回土地。乡、村要建立外来承包户计划生育档案资料。市、区、乡都要将外来承包土地农民的计划生育管理纳入计划生育目标管理。

　　建房管理：凡外来承包户不准在本地购买村民的私房，不准修建固定的永久性住房，已建的在承包期完后或国家建设征地时应无条件拆除。区、乡房管部门在普查登记的基础上，建立外来农民建房档案，统一管理，统一收费标准。乡村可结合村镇规划修建一些简易房屋出租给外来户居住。

　　3.加强对农民的教育，增强土地对农民的吸引力。各级政府的有关政策要在大力发展农业方面倾斜，同时，积极教育和引导农民热爱农村，种好土地。地县农村要大力发展乡镇企业，组织富余劳动力搞多种经营，使农民“离土不离乡”，促进农村经济的发展，使农民早日脱贫致富。城市郊区乡村要大力发展科学种田，开展适度规模经营，制订优惠政策和措施，鼓励村民多种地，种好地。

　　【注】

　　本文为作者与杨新华合写。

　　（1990年4月）