撤乡建街，推动城市化进程
江泽民总书记在党的十五大报告中指出，今后半个世纪我国将是“由农业人口占很大比重、主要依靠手工劳动的农业国，逐步转变为非农业人口占多数、包括现代农业和现代服务业的工业化国家的历史阶段。”由农业社会发展为工业社会，最后走向生态社会，是人类社会发展的必然趋势。城市化则是社会发展的一定历史时期不可逾越的阶段。武汉市江汉区原有乡村工作办公室（相当于乡建制），管辖5个村。中共江汉区委、江汉区人民政府从区情出发，于1998年底作出决定，调整乡村管理体制，实行撤乡建街，以街带村，有效地推动了本区城市化进程。
一、适时作出适应城区经济社会发展需要的抉择
认真调研和不断改善城乡空间分布与结构是城区经济社会发展的客观要求。这类城区根据实际需要，适时作出管理体制的调整，十分必要。
我区乡村管理体制的调整，主要基于以下三个因素：
1.撤乡建街的内在要求。1985年，市政府调整区划，将5个村由洪山区长丰乡划归我区管理。我区相应成立乡村工作办公室（同时挂农委的牌子，两块牌子，一套班子），负责乡村管理。其时，五个村总人口为11,032人，实有耕地3,700亩（其中常年园2,345亩，水生菜地1,355亩），养殖水面2,282亩，两者相加，共有5,982亩。随着改革开放步伐的不断加快，特别是1987年开始在我区乡村地区建设汉口新火车站，征用了大量土地。此后，火车站周边地区形成建设热点，民航小区、杨汊湖小区、红光小区等成片的居民区开发建成。到1997年，仅有266亩耕地和303亩鱼池，两者相加不足570亩，仅为1985年的9.5%。
传统的理念是，农民天生就是同土地打交道的。然而城市建设进程加快所出现的农业用地急剧减少的现状却使我们认识到，土地对农民已不再是安身立命之本，引导农民走出过去那个以家族和村落为天下的生活世界，改造农民，继而减少农民，是城市化进程必然趋势，也是我们的一项重要工作。
2.区域经济的发展需要。城市化的快速发展，其动力机制在于乡镇企业、个体私营经济蓬勃发展。伴随城市建设土地的征用，一部分农民按政策实行“农转非”，农民人均占有耕地面积急速下降，加快了农业人口的转化。随着改革的深入，不少农民弃农经商，乡村的个体、私营企业，乡村企业迅速发展，区域优势和资源优势促进第一、二、三产业的内部结构快速调整。
1985年～1992年，我区农业占国内生产总值的份额基本保持在3.5%～4.7%之间。从1993年开始，农业在国民经济中所占的比重急剧下降，1993年占GDP的1%，1994年占0.6%，1995年占0.3%，而1996年和1997年则只占GDP的0.2%。农业在我区国民经济中的比重已越来越小，几乎处于消亡。
1980年以来，特别是90年代，我区农村打破单纯搞农业的格局，大力发展多种经营，第二、第三产业长足发展。近几年，我区乡村总产值中以第二、三产业为主，第三产业已成为主导产业。（见下表）
这无疑是我区农村发展的新的动力。通过这种综合性的发展，极大地改变了仍然是相对分离的城乡两大社会系统经济力量的对比。
3.加强城市综合管理刻不容缓。城区是人口集中、密集、流动性强、地域面积小，工商业、交通发达的区域，是资金、技术、信息的集中地区。在这样一个政治经济紧密相连的城区内，城乡是一体化的，城乡分割阻碍了城乡的相互支援，束缚了经济、社会的协调发展。
乡村第一、二、三产业在乡村总产值中的比重 （单位：%）
年度 产业类别
1993年 1994年 1995年 1996年 1997年
第一产业 2.13 0.8 0.34 0.17 0.12
第二产业 46.76 37.74 33.21 34.39 34.75
第三产业 51.11 61.46 66.45 65.44 65.13
在汉口火车站周边13.29平方公里的区域内，由于其地理位置特殊，城乡接壤，流动人口量大，一段时间，社会问题十分突出。该地区存在杀人抢劫、卖淫嫖娼、盗窃窝赃、无证经营、无证行医、违章建筑、私房违规出租、非法传销、违反计划生育超生等十类问题。究其原因，一是“农”、“居”混杂，地域界限不明，管理责任不清，给违法犯罪分子以可乘之机；二是农委（乡办）的管理对象发生了质的变化，土地已基本征用完毕，农民已不再是历史意义上的农民，管理不到位的问题突出；三是综合治理作用发挥不够，仅靠少数职能部门管理，往往治标不能治本。
该地区各类私房达6,059栋，1998年3月下旬至4月中旬劝导返乡的4.2万名传销人员绝大部分租居在该地区。有关部门的调查数据表明，该地区刑事发案率历来占整个城区发案的一半以上。因此，市委副书记程康彦同志指出：“ 要标本兼治，重在治本。从机制、体制、基层基础上完善制度，规范管理，明确责任。”
从以上三点可以看出，乡村城市化是我们在推进城市化过程中的特定阶段。其表现形式，一是第一产业人口减少，第二、三产业中人口增加后，农村人口的城市化；二是农田减少，建设用地增加的土地城市化；三是农村功能衰退、城市功能增加、农村基础设施建设完善的城市化；四是传统观念、个人观念、权威观念意识转变的城市化。
二、实行撤乡建街，以街带村的调整思路
街与乡是性质不同的两种行政建制，街与乡的工作侧重点、职能机构设置和工作任务，存在着较大的差异。街道作为城区政府的派出机关，依据法律、法规的规定，在本辖区内行使相应的政府管理职能，对街道经济发展，辖区内的社区管理、社区服务、城市管理、社会治安综合治理、精神文明建设，实行组织领导、综合协调、执法监督检查等行政管理职能。而乡的工作重点是农村农业生产和农民。这在客观上决定着街、乡工作有着不同的要求，两者在内容与表现形式等方面，都有着重大的区别。
我区实行撤乡建街、以街带村的调整思路，目的在于打破城乡分割的旧格局，建立以街道为基础，形成城乡优势互补、城乡一体化和城乡持续、稳定、协调发展的新格局。
具体内容主要涉及三个方面：
1.撤乡建街。1998年底，中共江汉区委、江汉区人民政府决定并报市政府批复，撤销原江汉区乡村工作办公室（江汉区农业委员会），组建汉兴街。为保证工作的连续性，区政府要求新成立的汉兴街在12月31日前继续承担原农委（乡办）对上对下的各项职责。
2.以街带村。原乡村工作办公室所辖的5个村分布在汉口火车站周边区域，与三个街道有交叉关系。这次按区域划分，分别把5个村划归三条街道管理，其中常青街带一个村，汉兴街和唐家墩街分别带2个村。
3.调整区划。原乡村工作办公室所辖5个村面积为13.29平方公里，在这个范围里，既有乡办的管理，也有临近街道交叉的管辖。由于存在交叉重叠现象，管理矛盾较为突出。在这次撤乡建街的调整过程中，我们本着明确职责，强化管理的原则，将京广铁路以北的8.03平方公里划归新成立的汉兴街管理，同时调整、明确唐家墩街和常青街的管辖范围。
三、认真实施管理体制的调整
在撤乡建街过程中，我们对相关街道的管理体制进行了充分的论证。对新成立的街道，考虑城市管理的职能，设置城市管理的必设机构，以强调和保障街道行政体制的统一性和完整性，促进经济与社会发展。同时，对带村的街道，考虑到其特殊性，明确其对村的管理职能，要求其指导村的行政管理工作。总之，在机构设置，编制核定上不搞一刀切，突出带村街道的特殊性，因地制宜、实事求是地设置有特色的管理机构，纵向不强求对口，横向不千篇一律。
1.统一思想，顾全大局。撤乡建街作为一项改革性的工作，其工作任务相当繁杂，涉及多方面的问题。我们首先抓好有关方面的动员，统一思想认识。一是与原乡办领导班子，特别是党政“一把手”多沟通，上下形成共识。二是对相关街道，要求他们站在全区发展战略的高度，认识这次撤乡建街调整的意义，做好接收工作。三是要求全区各相关部门积极配合，做好调整前和调整后的服务协调工作。
2.调整机构，转变职能。机构是职能的载体，职能决定机构设置。随着农业在我区的弱化，乡办作为一级行政机构，其职责权限范围内的管理职能已不适应其区域内政治、经济和社会发展的要求。在实施撤乡建街的过程中，我们坚持精简、统一、效能的原则，体现城区管理的功能和特点，兼顾农业现状，统筹考虑机构设置和人员编制。对现设机构该撤的撤，该并的并，该加强的加强，该弱化的弱化，能转体的就转体。在操作上，一是撤销乡村工作办公室，成立汉兴街，明确其职责、权限和管辖范围；二是将原乡村工作办公室的农业管理职能划归区计经委，在计经委内设农业经济管理科。
3.调整班子，安置人员。在撤乡建街过程中，我们根据街道职能，本着完善领导班子结构，增强领导班子活力的原则，对新成立的汉兴街以原农委（乡村办公室）领导班子为基础，适当充实有街道工作经验的领导干部到新街工作。同时，明确汉兴街的城市管理人员编制，落实新街的城管监察人员，以加强新街城市管理工作。对原农委（乡村办）有丰富农村工作经验的同志，则依据计经委的农业经济管理职能，随职能调整到计经委农业经济管理科工作，发挥其农村工作经验丰富的特长，保证对上对下农村工作的连续性。
4.协调各方，搞好交接。这次撤乡建街工作，既涉及对上级原农业各专业主管部门的协调，又涉及区属各委办局在撤乡建街前后的工作衔接，还有较多的管理工作和企业、单位资产交接。对上级专业主管部门，我们采取请进来，召开专门协调会的方式，通报撤乡建街情况，介绍我区新的专业主管部门，积极争取上级部门的支持和帮助。对区内各部门和相关街道的工作交接，则采取公开的交接方式，由中共江汉区委、江汉区人民政府召开协调会议，组织各委办局主要领导参与交接工作。
在各方面支持、配合下，我区乡村管理体制的调整工作于1999年初顺利完成。区内城乡分割，有关街乡职责不明，管理较乱的状况基本改观。新体制将有力地推动城乡一体化、城区现代化进程。
（1999年5月） |
