廉政制度建设的目标展望与一般原则
当前，在党中央的统一部署下，各级党政组织正在着力抓廉政制度建设，并初见成效。然而，廉政制度建设朝什么方向发展，怎样建立一套合乎科学、切实可行的廉政制度，这是加强廉政制度建设需要从理论上和实践上作出回答的一个问题。
根据系统理论，任何系统都应有明确的目的。廉政制度建设系统也不例外。廉政制度建设朝什么方向发展呢？中央1988年5号文件《中共中央关于党和国家机关必须保持廉洁的通知》是廉政建设的指导性文件。该文件指出：“要在改革中逐步使党和国家机关走上依法办事的轨道，逐步确立适应社会主义商品经济的新秩序。”我认为，这里实际上提出了廉政制度建设的目标。它主要包含两层含义：一是党和国家机关要建立一种新的秩序，而这种新的秩序是要适应社会主义商品经济的需要；二是这个新的秩序的支撑点是依法办事，是要在改革中使党和国家机关走上依法办事的轨道。认识廉政制度建设的目标，可以使我们胸有全局，明确方向，围绕廉政制度建设的目标，更好地抓好廉政制度建设。
由于廉政制度建设的现状离目标有较大的距离，因而实现廉政制度建设的目标有一个过程。正如中央文件所指出的是要“逐步”走上轨道和“逐步”确立。在廉政制度建设的过程中，需要我们做大量的工作和不懈的努力。而这种工作及努力，又必须依据一定的原则进行。那么，加强廉政制度建设应当遵循哪些原则呢？
1.配套原则。整个廉政制度应当是一个完整、科学的体系，即廉政制度体系。这个廉政制度体系本身是整体配套的。所谓配套，包括纵向配套与横向配套。纵向配套，是指一个部门、一个地区、一个单位所制订的廉政制度上下是协调和统一的。我们通常这样划分行政机构的层次：中央、地方和基层。那么就某项廉政制度来讲，中央、地方和基层三个层次的要求是一致的。国务院有带有较强权威和指导作用的原则性法规，各级政府订有有关的条例、规定，基层各单位制定有具体的办法。从这个意义上讲，廉政制度建设各级都要抓，哪一级都不得例外。上面有具体规定的，下面要严格执行；上面有原则规定的，下面要使之具体化。这是纵向配套。再就是横向配套。就某一个层次来讲，处在这一层次的各个部门都要抓廉政制度建设，都要制定相应的廉政制度。在这个问题上，廉政制度建设不能留“特区”。山东省一位地委书记就讲，搞廉政建设不能强调哪个方面特殊，要上下左右齐动手。一留“特区”，社会主义商品经济新秩序就难以建立。山西曲沃县从去年8月以来到今年2月，已全方位地向社会公开了工商、税务、电业、公安、金融、物价等19个方面、200多项、1，000多条办事制度。总之，廉政制度建设注意纵向配套和横向配套，才能够使其合理、配套、科学。
2.求实原则。这就是遵循“实事求是”，“一切从实际出发”的原则，将廉政制度建立在既严格要求，又切实可行的基础上。过去我们建章建制，常常出现高不可攀、笼而统之等方面的偏向。坚持求实的原则，可以防止、纠正这类偏向。求实，要在“实”上下功夫。首先，制度要可行。如果制度无法执行，那将失去制订制度的意义。这就要求我们制订制度要从社会主义初级阶段以及各单位的实际出发，使制订的制度的要求经过努力能够达到，具有普遍的制约力。其次，制度要具体。任何一项制度都应当是具体的制度。其规定、要求是什么，达到什么程度，怎样做到都要具体化，切忌笼统、庞杂。其中有些需要定量的还要将其量化。再次，制度要严谨，制度本身不能有漏洞。包括一项制度的各条款之间应当是严密的，同时，几项相关制度在内容上也应当是协调的。不少国家为杜绝公职人员以权谋私，贪污腐化，建立了财产登记制度。美国的《从政道德法》规定，行政官员须在任职前报告并公开自己以及配偶的财务状况，以后还须按月申报；收礼100美元以上，就须作出说明并将礼品上交。墨西哥财产登记法规定，联邦官员应于上任后的60天内，离任后的30天内，以及在任期间的每年五月向联邦总审计部如实地申报个人财产。不难看出，这类制度比较具体实在，可操作性强。
3.公开原则。过去，我们党政机关制订了一些制度，但这些制度大多是以“内部制度”的形式出现的。对外界来说，这些制度处于一种封闭状态，群众不易知道，更难实施监督。为此，要加强对党政机关的监督，必须打破机关办事的封闭式，坚持公开化。办事公开，应当说有一些基本的内容。从一些单位的经验看，目前廉政制度建设主要应该做到四个公开：一是公开政策规定。办哪一类事，依据什么政策、法规、规定等，要让群众知道。这样，群众就能了解某件事是能办，还是不能办，或能办到什么程度。对机关工作人员来讲，该办的不能推诿，不该办的一般不能斗胆冒犯。二是公开办事程序。办事的程序、手续、时限等实行公开。这能使群众了解所办事情需要哪些环节，必备哪些手续，以及各个环节、手续所需的时间。任何机关和工作人员办事拖拉都将受到群众的监督。三是公开处理结果。依据什么规定，怎样处理，公之于众。可以避免以权谋私，营私舞弊。四是公开监督机制。包括监督的内容、机构、形式、办法等。这既可以增强法制机制的权威性，又可以增强群众实行监督的责任感。只有公开、透明，才能消除旧体制的弊端。上海黄浦区抓廉政制度建设取得初步成效，居民对政府部门有四句评语：“申请办事不用送票子，翻改房子不用通路子，开业典礼不用递贴子，遇到难题不用转弯子。”当然，办事制度的公开也要适度，即在什么范围公开，什么时间公开等，都要视具体情况而定。
4.制衡原则。制衡，是控制平衡。制衡原则，这里主要指廉政制度本身应具有制衡功能。因为一个地区、一个单位之所以要制定廉政制度，是要用这些制度制约、规范有关部门和人员的行为。而制约机制能够保证这些制度起到制约、规范作用，即可以有效地解决执行制度怎么样，不执行制度又怎么样这方面的问题。从而改变以往“执不执行制度一个样”、“制度执行得好与不好一个样”的状况。至于制衡的途径及手段，主要是内部制约与外部监督。其中，内部制约由制度制订或实施的组织机构承担，外部监督则来自本组织以外的各个方面。美国《国外贿赂行为法案》规定：任何美国公司对外国政府官员行贿是非法行为。对行贿的公司处以缴纳100万美元的罚金，而个人则处以1万美元的罚金和5年的监禁。这说明，这类制度本身都具有制衡功能，值得我们借鉴。
（1989年5月） |
