对“区”进行重新设计

　　一、行政区划意义上的区

　　从字面解释，“区”有多重意思。而行政区划意义上区，指的是行政区名。行政区是国家为行政管理而划分的区域，也即是相应的地方国家行政机关所辖的区域。行政区名称，指国家根据一定的原则，以法令或批复的形式赋予每个行政区的一种语言文字代号，是区别某一特定行政区与其他行政区的一种语言文字标志。作为行政区名，“区”的含义大致包括：

　　（1）它首先是行政区域。区是区域，一定的地域范围。而且这种区域是由地方国家行政机关所管辖的。

　　（2）由国家根据一定的原则，以法令或批复的形式确定。区的确定，不是随意性的。而必须依据一定的原则。这些原则是人们在长期的行政区划管理的实践中逐步总结形成的。同时，确定区的形式是法令或批复。

　　（3）它是行政区的名称。名称是一种语言文字代号，一种语言文字标志。区的名称，用来识别某区，用来区别某一特定区与其他区。某个区如果没有相应的名称就不便识别。

　　二、现行区的主要类型

　　在我国，现行的区主要有哪些类型呢？

　　（一）市辖区

　　市辖区是由市管辖的一级行政区域单位，其行政地位一般相当于县。分设若干个市辖区，实行分区域分层级管理，是市发展到一定阶段的产物，是随着社会生产力的提高和商品经济的发展，城市规模不断扩大的结果。市辖区是大中城市不可分割的有机组成部分，是中等以上的市下面一个不可缺少的管理层次，是一级城市基层政权。我国市辖区在地级以上城市设置。截止2000年底，全国有市辖区787个。

　　（二）地区

　　地区原称专区，是中国省、自治区人民政府派出机关管理的区域单位，即地区行政公署代表省、自治区人民政府管理的区域单位。地区行政公署是省级政府的派出机关，其辖区——地区不是一级行政区域单位。至1982年底，全国共有170个地区。从1983年开始，随着地市合并、市领导县体制的推行，地区数量猛减。截止2000年底，全国有地区37个。其中，新疆维吾尔自治区、甘肃省、西藏自治区、广西壮族自治区等省（区）均有地区5个以上。

　　（三）县辖区

　　县辖区是中国县级政府派出机关管辖的区域单位，即区公所代表县、自治区人民政府管辖的区域单位。区公所不是一级地方政权，而是县级政府的派出机关。1952年底，全国共有18144个县辖区。到1984年底，全国县辖区有8119个。1986年，中共中央、国务院《关于加强农村基层政权建设工作的通知》指出，除边远山区、交通不便的地区外，县以下一般不设区公所。根据此要求，不少省、自治区进行了撤区并乡工作。至1994年底，还有县辖区1068个。

　　（四）自治区

　　自治区指行政地位相当于省一级的民族自治地方。中华人民共和国成立初期，民族自治地方统称为自治区。1954年颁布的《中华人民共和国宪法》规定，民族自治地方分自治区、自治州、自治县（旗）三级。中国的自治区都是以一个人数较多的少数民族聚属区为基础而建立的。全国现有5个自治区，即内蒙古自治区、广西壮族自治区、西藏自治区、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区。

　　（五）特别行政区

　　特别行政区是中国在必要时设立的实行特殊社会制度的地方行政区域单位。特别行政区是在中华人民共和国领土之内，在中央人民政府下的一级地方行政区域单位，与省、自治区、直辖市同为地方最高一级行政区域。《中华人民共和国宪法》第31条规定：“国家必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度，按照具体情况由全国人民代表大会以法律形式规定。”设立特别行政区是“一国两制”的重要组成部分。根据中国政府1984年和1987年分别与英国政府和葡萄牙政府达成协议，香港和澳门于1997年和1999年收回，分别设立香港特别行政区和澳门特别行政区。按照宪法的有关规定，特别行政区内可实行与其他一般行政区不同的政治制度，与其他一般行政区比较，有更多的自治权。在香港特别行政区和澳门特别行政区内实行的制度，已由全国人民代表大会通过的《中华人民共和国香港特别行政区基本法》和《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》作出规定。

　　（六）特区、林区

　　这是一种行政性的特殊行政区。行政性的特殊行政区即国家为开发某个地区的矿产、林业、旅游业、盐业等资源而设置的、实行与一般行政区不同的政企（事）合一的行政管理体制的特殊行政区。中华人民共和国成立以来，全国共有18个省、自治区、直辖市设置过这类行政特区约40多个。至2000年底止，全国还有这类特区3个，既2个特区，1个林区。这是贵州省六盘水市六枝特区、铜仁地区（市）万山特区和湖北省神农架林区。目前这3个特区均为县级行政区域单位。

　　三、对区的综合分析

　　1、不同的区属于不同的管理层级。行政区是划分为不同层级的。我国是人口众多、地域广阔的国家。我国的行政区划分为多个层级，就“区”而言，6种类型的区分布在不同的层级：全国——自治区、特别行政区（香港、澳门）——地区、直辖市的市辖区、林区（神农架林区）——市辖区（省、自治区辖区的市辖区）、特区（六枝特区、万山特区）——县辖区。不同类型的区，一般说来都有相应的行政级别和相应的行政职能，在不同层级各施其职，并且都是我国行政区体系中的组成部分。

　　2、每一类区都有自己的发展过程。行政区是一定的社会生产力，一定的经济社会发展的产物，也是根据一定的行政管理需要设置的。每一类区都有自己的生长过程，发展历史。从产生到发展、变化，无一例外。各阶段其地位、作用及特点又不尽相同。若论发展趋势，这些“区”，有的将由少至多，不断增长，有的会保持相对稳定，有的则逐步减少甚至消亡。

　　3、必须实施区制的改革。这里所说的“区制”，是通指称区的行政区。现行的正式行政区称区的几种类型，包括民族自治区、特别行政区、地区、市辖区、特区及林区、县辖区。这么多的行政区称“区”，在政治、经济、文化活动的特定场合，会对不同的行政区在概念或地域上造成混淆，影响正确信息的传递，给行政管理带来许多不便。为此，要根据经济社会发展的要求，遵循行政区发展的规律，进行行政区划管理体制的改革，使区制逐步走上科学化、规范化和法制化轨道，以建立符合中国国情的行政区体系。要对行政区的名称，着眼整个行政区体系系统，进行重新设计，认真解决“区”的通名的问题。总的是应当减少称“区”名称的数量。现阶段，结合行政区划体制的改革，调整部分行政区设置。如可随着地市合并体制改革，逐步撤销地区建制并取消地区名；通过推进经济社会发展和城市化进程，实施撤区（特区、林区）设市（县级市），或撤区设区（市辖区），实施区（县辖区）乡（镇）合并，取消县辖区名建制及名称。

　　参考文献：

　　1、靳尔刚、张文洪主编：《行政区划与地名管理》，中国社会出版社，1996年9月。

　　2、刘君德、汪宇风著：《制度与创新——中国城市制度的发展与改革新论》，东南大学出版社，2000年1月。

　　3、中华人民共和国民政部编：《中华人民共和国行政区划简册（2001）》，中国地图出版社出版，2001年6月。

（2002年5月）