城区“插花地”问题及对策

　　城区城乡结合部“插花地”问题，是城市及市辖区制度与管理方面的一个突出问题。认真正视这一问题，并适应社会经济发展的需要，从城市建设和管理的大局出发，积极妥善地加以解决，十分必要。

　　一、“插花地”问题及负面效应

　　城区（即市辖区）是隶属于市并由市直接领导的一级行政区域单位，是城市地区的行政建制。在城市系统空间里，某个城区的区域必然同有关区（县）区域相邻。由于我国城市设置的空间组织模式，主要是城乡合治型的建制模式，因而城市城乡结合部的问题客观地存在。城区城乡结合部的一个突出问题是，城区区划界线模糊，犬牙交错，形成几方争管或几方都不管的“插花地”特殊地域。城市科学专家在研究中国城市辖区制度的改革时，尖锐地指出了城市辖区制度存在的问题。其中之一，就是“市辖区区界模糊，出现政区重叠或管辖真空”。①

　　以武汉市为例。武汉市长江以南设有武昌、青山、洪山3个区，其中，洪山区为城带郊城区。武昌区、青山区2个城区内有洪山区的“插花地“189块，其中，武昌区“插花地”问题更为突出。

　　武昌区位于武汉市东南部长江南岸，与汉口、汉阳隔江相望，北邻青山区，东南部与洪山区接壤，是中共湖北省委、湖北省人民政府所在地。截止2000年底，全区总面积81.22平方公里，辖14个街道办事处，94个社区居委会。户籍人口85.89万人，其中非农业人口84.85万人。

　　与武昌区相邻的洪山区原是武汉市的郊区，以后改成以城带郊的城区。全区总面积501.7平方公里，辖6街、2镇、6乡，有80个社区居委会，139个行政村。总人口60.9万人，其中非农业人口41.9万人。②

　　武昌区与洪山区的接壤，是与洪山区洪山乡、青菱乡交错接壤。在武昌区的行政区划内，洪山区的“插花地”有148块，分布在武昌区的中南路、水果湖、白沙洲、杨园、徐家棚、新河、紫阳、首义、珞珈山等10个街道办事处辖区域内，尤其以前5条街道内情况严重。据1993年调查，武昌区内的148处“插花地”，属板块状区域114处，单位4处，菜地14处，渔塘（养殖场）15处，湖泊1处。白沙洲街1998年6月勘察，所属行政区划内有洪山区青菱乡“插花地”26处，面积约2000亩以上。其中：鱼塘6处约110亩，菜地5处约1400亩，藕塘1处15亩，单位、厂房、商业网点10多处；居民区5处，户数约1500户以上，5000余人。

　　城市城乡结合部“插花地”负面效应很大，给城市及城区建设和管理带来许多问题。

　　（1）形成城市管理的“空白点”。“插花地”中，往往我中有你，你中有我，交叉管理，重复管理。由于区与区（县）之间的利益趋动，常常是有利的事愿意管，不利的事无人管。长此以往，造成城市管理特别是难度较大、无“利”可图的事相互推诿，相互扯皮，以此形成城市管理的“空白点”。这些“空白点”是城区社会管理、行政管理的薄弱点，是治安、消防、环保、卫生等方面的问题的诱发点。这种“插花地”的管理“空白点”，既影响有关区的管理，又影响了整个城市的管理。现代城市的整体管理水平不断提高，与城市中众多的靓点比起来，“空白点”反差越来越大。

　　（2）反映城市行政区划体制不顺。城市及市辖区的行政区划，顾名思义是城市及市辖区的行政区域划分。行政区划的一个显著特点是区域性。在一个城市里，在市的统一领导下，市所辖的区的区划界定应该是明晰的。以行政区划为基础，设置市辖区。界定不明晰，势必造成管理体制不顺。体制是管总的。体制不顺，城市及城区的管理会派生出一系列问题。

　　（3）影响城区职能的发挥。城市所属的区是地方人民政府。我国法律规定了地方各级人民政府的性质、地位和职权。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定：地方各级人民政府管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作。从实际情况看，城乡结合部“插花地”相关城区政府无法在所辖的区域内完整地行使地方政府的职权。这关系到城区政府能否依法治区。

　　（4）不利于城市的现代化建设。我国是传统的城乡二元经济结构国家。我们正在进行社会主义现代化建设，城市现代化也在与时推进。城市的农村中，农业人口向非农业人口转变、第一产业向第二产业、第三产业转变的步子明显加快。而城乡结合部“插花地”问题是城乡分割的典型管理方式。它在很大程度上维护着传统的城乡结构，阻碍着城市与乡村的联系、沟通与融合，影响着乡村向城市的演变，不利于城市的现代化建设。

　　二、解决“插花地”问题的对策

　　解决城乡结合部“插花地”问题刻不容缓。特别是城乡结合部城区，反响更为强烈。事实上，根据人们的理论探讨与活动实践，解决“插花地”问题，也是有办法的。

　　1、增强大局意识。解决“插花地”问题的最大障碍是思想障碍。扫清思想障碍，尤其要增强大局意识。这个“大局”主要体现在：一是适应经济社会发展的需要。对经济、社会发展而言，城市的土地包括城乡结合部“插花地”，是土地资源。保护、开发和利用土地资源，是城市及城区经济、社会发展的重要基础。在实际活动中，由于相邻区（县）的利益纷争，“插花地”往往是城市特别是城区规划、开发、建设的“死地”。解决“插花地”问题，以理顺管理关系，变“死地”为“活地”，能够推动城市及城区经济、社会更好更快地发展。二是适应整个城市的建设与管理。城市建设与管理具有整体性、系统性特征，并且在城市的规划、建设和管理的诸多环节体现出来。消除城市管理的“空白点“，有利于城市的整体建设和管理。相对整个城市而言，“空白点”相关区（县）涉及的利益只是小利益，整个城市的利益是大利益。三是适应城市化进程。在城乡结合的二元经济结构城市，要实行城乡一体的战略，才能推进城市化及城市现代化。实行城乡一体、城乡融全，就是要打破城乡分割的局面。四是适应区划管理的要求。城市管理体制的基础是行政区域划分。而行政区划的特征之一是区域性。处理“插花地”，就保持了行政区划的完整性。武汉市在解决城乡结合部“插花地”问题上，有正反两个方面的经验。武汉市原来辖区的设置是郊区环绕城区的格局。武汉市的市区以长江为界，分为江北、江南两片，环绕市区的是郊区洪山区。于1985年，武汉市长江以北的江岸、江汉、汉口、汉阳四区实行城带郊体制，理顺了区划管理，解决了部分城区的“插花地”问题。以后，由于种种原因，江南武昌、洪山、青山三区仍沿用旧的区划体制，“插花地”问题依旧存在。实践证明，理顺区划管理体制，解决“插花地”问题，不仅是需要，而且是能够办到的。

　　2、确立处理原则。解决“插花地”问题，由于涉及方方面面的利益关系，因此，必须确立相应的处理原则。确立处理原则，能够保证公正、公平地处理“插花地“问题。《国务院关于行政区划管理的规定》明确提出了行政区划的原则，这就是：有利于社会主义现代化建设，有利于行政管理，有利于民族团结，有利于国防的原则。国家在勘界工作中，提出了“实事求是、顾全大局、互谅互让”的基本原则。有些地方对边界争议的处理时提出：应当按照有利于安定团结，有利于行政管理，有利于保护、开发和利用自然资源的原则，从实际情况出发，实事求是，互谅互让地协商解决。所有这些均适用于解决“插花地”问题。在解决“插花地”思路上，要坚持城带郊的行政区划管理体制。坚持城带郊的区划管理体制，就是要坚持以城区为基础，以城区带一部分乡（镇）、村的区划管理体制。在确定这些原则和思路的基础上，明晰区划界线。同时，根据行政区划要求，按照属地原则，明确行政区划范围内乡、村、企事业单位的管理权属。从长远看，理顺区划管理体制，解决城区“插花地”问题，要依法治理。要抓紧制定出台行政区划管理法。要加强修订制定设市、设区、设镇等标准。郊区环绕城区问题，急需制定颁布《市辖区标准》。③

　　3、加强工作协调。由于“插花地”相邻区（县）双方涉及各自的利益，因而解决“插花地”仅靠“当事人”双方是不行的。这就需要区（县）的上级市乃至省政府出面，依照一定的原则，加强工作的协调，才能处理好。要认真调查研究，摸清底数，掌握“插花地”的状况。在此基础上，根据有关法律、法规，确定相应的处理原则，果断作出调整区划的决策。实施调整过程，强调纪律，并认真做好双方干部、群众的思想工作。

【注释】

①刘君清、汪守明：《制度与创新--中国城市制度的发展与改革新论》，东南大学出版社，2000年1月，第185页。

②武汉市统计局编：《武汉统计年鉴（2001）》，中国统计出版社，2001年7月，第87页、第91页。

③窦玉沛：《推动区划地名管理的创新》，《中国社会报》，2001年10月10日。

（2002年4月）