我国城市辖区设置状况

　　一、城市辖区制度

　　我国实行城市辖区制度。城市辖区是属市领导的一级行政区域单位。现行的城市辖区制度由历史的城市辖区制度逐步演变而成。我国现行的城市辖区制度体现在我国的法律、法规中。

　　关于对市辖区的行政区域划分的规定。1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》第二十九条规定，中华人民共和国的行政区域划分如下：（一）全国分为省、自治区、直辖市；（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。这里，《宪法》明确我国的行政区域单位为若干等级“区”作为一级行政区域单位，在"直辖市和较大的市"设置并由市管辖。这是《宪法》关于市辖区设置的规定。

　　关于市辖区的建置和区域划分的审批。《宪法》规定了市辖区的建置和区域划分的批准单位。《宪法》第八十九条明确，国务院行使下列职权：（十五）批准省、自治区、直辖市的区域划分；批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分。这也就是说，市辖区的建置和区域划分由国务院审批。具体操作方面，国务院于1985年1月15日印发关于行政区划管理的规定（国发8号，下称《规定》）。《规定》第四条明确，自治州、县自治县、市、市辖区的设立、撤销、更名和隶属关系的变更以及自治州、县、自治县、市人民政府驻地的迁移，由国务院审批。《规定》第五条指出，县、市、市辖区的部分行政区域界线的变更，国务院授权省、自治区、直辖市人民政府审批；批准变更时，同时抄报民政部备案。这里将市辖区行政区划的变更分为整体的和部分的两种情况，规定了由国务院直接审批和授权审批两种审批方式。

　　关于设立地级市的标准 。在我国城市辖区制度中，市辖区的设置缺乏统一标准。由于《宪法》规定市辖区在“直辖市和较大的市”设置，因此，十分有必要弄清和掌握设立地级市的标准。根据《宪法》的规定，在市辖区的设置中，“直辖市”概念好掌握，“较大的市”是什么概念呢？1955年6月9日国务院关于设置市、镇建制的决定中指出：人口在20万以上的城市，如确有分设区的必要，可以设市辖区。人口在20万以下的市一般不应设市辖区。市建制以后于1963年、1986年几经调整。可以设市辖区的“较大的市”，到后来基本等同于地级市了。到了1993年5月17日，经国务院批转同意试行民政部关于调整设市标准的报告。《报告》规定了设立地级市的标准，即市区从事非农产业的人口25万人以上，其中市政府驻地具有非农业人口的从事非农产业的人口25万人以上；工农业总产值30亿元以上，其中工业产值占80%；国内生产总值在25亿元以上；第三产业发达，产值超过第一产业，在国内生产总值中的比例达35%以上；地方本级预算内财政收入2亿元以上，已成为若干市县范围内中心城市的县级市，方可升格为地级市。至此，我国设立地级市的标准反映了地方经济、社会发展的综合性水准，使之规范化、科学化。

　　二、城市辖区现状

　　目前我国城市辖区的设置状况如何呢？截至2000年底，除香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾省之外，全国城市663个，其中省级市4个，副省级市15个，地级市244个，县级市400个。直辖市、副省级市、地级市计263个，共设市辖区787个，平均每个市有市辖区约3个。

　　我国市辖区的数量持续增长。1949年底，全国66个直辖市、地级市共设市辖区275个。现在全国市辖区787个，51年间增加了512个，是1949年的2.86倍，平均每年增加约10个市辖区。从近几年的情况看，全国市辖区1997年、1998年、1999年、2000年分别为727个、737个、749个、787个，近三年每年比上年分别增加了10个、12 个38个，增长比例为1.4%、1.6%、5.1%，其中2000年的增长幅度最大。在全国31个省区市中，有16个在2000年增加了市辖区，其中有5个省区市增长3个以上的市辖区。江苏省1999年市辖区44个，到2000年增加到51个，增加了7个，增长了15.9%。该省对行政区划作出较大调整，采取撤县建区、撤市（县级市）建区等方式增加了市辖区。

　　市辖区的区域分布不平衡。全国31个省区市，根据区域划分，东部11个，中部8个，西部12个。市辖区的分布，东部331个，占42.1%；中部286个，占36.3%；西部170个，占21.6%，明显地呈东多西少。全国平均每个省区市有市辖区25.4个。西部的省区市中，除四川省、广西壮族自治区，市辖区数均低于全国平均水平，其中只有10个以下市辖区的省区市有6个，西藏自治区仅拉萨市的城关区一个市辖区。全国的直辖市、地级市平均设市辖区约3个，从区域分布看，东部市平均设区3.28个，中部市平均设区2.86个，西部市平均设区2.7个。这表明全国直辖市、地级市设市辖区的平均水平也是东高西低。

　　市辖区之间存在较大差异。市设置市辖区有些基本的标准，诸如人口数量、地域面积和各项社会经济发展水平指标。一般市辖区的规模大致是几十万人口、几十平方公里面积。但实际上差异很大。如人口数量，北京市朝阳区达229万人，新疆维吾尔自治区克拉玛依市乌尔禾区仅1万人；区域面积，新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市木磨沟区有9448平方公里，福建省厦门市鼓浪屿区仅2平方公里。即使是一个城市中，区与区之间也有差异。以天津市为例，南开区87万人，是人口最多的区；和平区32万人，是人口最少的区。武清区1570平方公里，为面积最大的区；和平区10平方公里，是面积最小的区。

　　三、城市辖区发展

　　我国市辖区是随着社会生产力的提高和商品经济的发展，城市规模不断扩大的结果。

　　首先，城市及市辖区发展的前提条件，是社会生产力的发展。由于社会生产力的发展，出现社会分工扩大，商品经济发展，城市与乡村分离等，由此形成城市。而社会生产力的进一步提高，又推动城市继续发展。社会生产力的发展对于城市发展，与社会生产力的发展对于市辖区发展，其道理是一样的。这一点，已经被城市及市辖区的发展过程所充分证明。

　　第二，城市规模，是市辖区发展的重要因素。城市设立市辖区，是城市发展到一定阶段的必然产物。城市发展到一定规模，需要分区域、分层次管理，于是设置市辖区。我国实行的是城市等级制度。城市的行政等级分别为直辖市、地级市、县级市三种类型。1994年确定了一批副省级市，但副省级市在隶属关系上由所在省的省政府领导，实际上仍为省辖市。我国城市设区与否，取决于城市的级别。凡直辖市和地级市一律设区，其余城市一律不设区。而地级市的设立，国家又确定了具体的标准。这样，市辖区的发展，确实有懒城市规模的扩大及地级城市的发展。新中国成立初期，我国直辖市、地级市有66个，到2000年达263个，增加了197个，相当于过去的4倍，51年间平均每年增加了3.9个。其中2000年增长较快，由1999年的240个，增加到263个，增加了23个，比上年增长9.6%。地级市的增长常常相伴市辖区的增加。如2000年江西省、四川省都增加4个地级市，同时分别增加5个和4个市辖区。湖北省增加一个地级市同时增加1 个市辖区，即撤消县级随州市，设立地级随州市，随州市设立曾都区。

　　第三，城市化进程将推进城市及市辖区发展。面向21世纪，中国社会进入一个新的发展阶段。这一时期也是中国城市化进程发展重大变革的时期。城市化进程必将推进城市的发展。一方面，城市化推进城市数量不断增多；另一方面，城市化推进城市规模不断扩大，同时，推进城市空间质量不断优化，以确保城市可持续发展。由于市与市辖区发展的因果关系，因而中国城市化的进程，也必将推进市辖区的发展。

　　参考文献：

　　1、刘君德、汪宇明：《制度与创新--中国城市制度的发展与改革新论》，东南大学出版社，2000年1月。

　　2、中华人民共和国行政部编：《中华人民共和国行政区划简册》，1998、1999、2000、2001，四册，中国地图出版社。

（2001年11月）